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        觀點 | 公眾視角下垃圾焚燒鄰避效應中的經驗啟示

        文章來源:《世界環境》李嘉誠2023-12-25 16:54

        人均垃圾產生量和垃圾總量的不斷增長,對垃圾焚燒處置能力提出了越來越高的需求,與此同時,人口的增長和城市的擴建也讓垃圾焚燒廠選址變得更加困難。出于各種便利的考慮,多數焚燒廠選擇建在了原垃圾填埋場附近,對于那些已經飽受垃圾填埋場惡臭干擾的周邊居民而言,如果新建焚燒廠會給他們的環境和健康權益帶來更嚴重的侵害,鄰避沖突可能就會發生。
         
        事實上,鄰避沖突在歷史上并不少見。公開數據顯示,2018年我國建成垃圾焚燒廠418座,針對垃圾焚燒的環境投訴就高達434起,鄰避沖突引發的群體性事件也時有發生。目前,我國有961座垃圾焚燒廠,比2018年翻了一番,但鄰避效應越來越弱,為什么能有這樣的變化?
         
        一、公眾的關切
         
        公眾代表公共利益,充分理解周邊居民、環保組織、學者的關切,對理解和化解垃圾焚燒鄰避效應十分必要。
         
        從周邊居民的視角出發,如果以關鍵詞“垃圾焚燒”在社交媒體上搜索,能搜到的結果大概有兩類,一類是周邊居民擔心二噁英等污染物的健康風險,從而關心安全距離,另一類是擔心房價下跌、無法出售造成潛在經濟損失。
         
        面對擔憂,周邊居民持有的態度往往很明確,其中完全反對的聲音最強,主要的訴求是焚燒廠換地方或者給自己搬遷;退而求其次,也有居民認為滿足一定條件才能建設,比如加強二噁英監測、參與選址決策、環境信息公開、經濟補償等。如果居民的上述意見缺乏制度化的表達渠道,則很可能會演化出現鄰避沖突。
         
        環保組織是指關注環境公共利益的社會組織,是非營利性的。在垃圾焚燒議題上,我國的環保組織立足具體案例,進而在更大維度上關注垃圾焚燒廠有沒有必要建、建了之后能不能達標排放、環境數據能不能完善公開等議題。環保組織蕪湖市生態環境保護志愿者協會連續七期發布《生活垃圾焚燒廠監督性監測觀察研究報告》,跟蹤了從2012年至今全國垃圾焚燒廠的二噁英、重金屬、飛灰、常規污染物、熱灼減率等環境信息的公開情況。
         
        學者往往具備更加專業的理論知識和研究能力,在鄰避中傾向于關注居民參與公共事務的權利,以及垃圾焚燒污染物的健康風險、社會成本等問題。例如天津大學等機構所做的研究,從數據上論證了規定的衛生防護距離和實際安全距離之間的關系。
         
        在對焚燒議題的關注中,上述三個主體的聯系和互動十分緊密。以二噁英為例,周邊居民知道二噁英的危害,能夠檢索到不同國家的二噁英排放標準,但對于二噁英的排放機理、濃度監測和信息公開,他們很難開展持久行動;環保組織了解二噁英的排放機理,能夠通過爐溫、熱灼減率等信息推斷二噁英的排放情況,也能夠開展連續的跟蹤;學者有資金和技術比較二噁英正常運行和故障時的排放,監測二噁英排放對周邊環境、人體健康的影響等,從而給出更多的科學依據。
         
        在垃圾焚燒相關政策制定和具體的執行過程中,政府和垃圾焚燒企業如果能夠切實回應上述三個主體作為公眾的關切,那鄰避效應將迎刃而解。
         
        二、回應和行動
         
        我國的生活垃圾焚燒廠作為環境基礎設施,多是以政府和社會資本合作的形式建設的,一旦發生嚴重的鄰避沖突,地方政府和企業可能會長時間陷入被動,最后可能導致項目長時間停工、換址甚至撤項。從2007年開始,南至廣州番禺,北到北京六里屯,全國出現多起因垃圾焚燒廠建設而引發的鄰避沖突。
         
        2014年5月10日,杭州九峰垃圾焚燒發電項目因鄰避沖突,還發生了一起居民封堵高速公路省道、打砸車輛的暴力事件。該事件發生6天后,原環境保護部發布更新后的國家標準——《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014),全面加嚴了垃圾焚燒各項污染物的排放、監測要求,其中煙氣二噁英的排放限值從1納克每立方米嚴格到了0.1納克每立方米。
         
        最終,化解杭州九峰垃圾焚燒發電項目鄰避沖突的重要解決措施之一就是提高污染物排放標準(以下簡稱“提標”),該項目各項煙氣排放標準均優于國家標準和歐盟2000標準。例如,該項目的煙氣氯化氫濃度限值為5毫克/立方米,遠低于國家標準的50毫克/立方米和歐盟標準的10毫克/立方米。
         
        對公眾而言,“提標”是前提,環境監測數據的有效、公開、透明也很重要。為滿足公眾對環境監測數據的需求,蕪湖市生態環境保護志愿者協會在2011年9月上線了民間版“生活垃圾焚燒信息平臺”,定期搜集、整理和發布全國范圍內垃圾焚燒廠的排放數據,到2016年,該網站的訪問量已經高達262萬次。但公眾還是很難獲得完善、及時的公開數據,這導致部分公眾對已公開數據的真實性也存有疑慮,鄰避效應也并沒有隨著“提標”而化解。
         
        到2018年,隨著垃圾焚燒廠在全國的新建和擴建,鄰避沖突有愈演愈烈的趨勢,生態環境部在當年6月全面啟動三年污染防治攻堅戰,其中,垃圾焚燒發電行業達標排放專項整治(以下簡稱“專項整治”)被列為四個專項行動之一,旨在破解鄰避難題。
         
        專項整治期間,生態環境部牽頭出臺了多條針對垃圾焚燒行業污染物排放數據相關的政策條例,對排放標準的執行、數據監測方法、數據的管理和使用做了詳細規定。在嚴格執法的保障下,最終構建出了一套治理模式——自動監測數據聯網并實時向全社會公開,執法部門依據自動監測數據作出執法處罰等,對于監測最難、成本最高的二噁英,則是通過監測爐溫和熱灼減率進行掌控。
         
        對垃圾焚燒企業而言,更嚴格的排污標準和監管措施意味著更高的經濟投入。據生態環境部數據,僅2019年,全國生活垃圾焚燒發電行業共有318家企業累計投入43.7億元資金,用于達標排放、技術設備更新改造以及加強管理等,到2022年,全國212個新建項目的環保投資達199億元,占總投資的比例為17.44%。
         
        從公眾角度出發,生態環境部在2018年啟動了環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放行動,上線了“環保設施向公眾開放”微信小程序,公眾能夠很方便地預約參觀垃圾焚燒廠。2020年1月,生態環境部又牽頭上線了全球第一個垃圾焚燒行業實時在線信息公開平臺——“生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據公開平臺”,要求所有在運行垃圾焚燒廠每日公開前一日5項污染物(顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳、氯化氫)、爐溫、運行工況等環境信息,到2021年,該平臺的累計點擊量已突破6000萬次。
         
        對公眾而言,更開放的廠區、更及時公開的排污數據、更嚴格的執法環境讓“垃圾焚燒廠能夠清潔運行”這一說法更為可信,隨之而來的是全國范圍內投訴舉報的減少。據不完全統計,生態環境部門收到的公眾投訴/舉報次數已經從2018年的434次下降到了2021年的78次。
         
        在環保組織的實地調研中,在垃圾焚燒廠周邊已經很難直接發現偷排漏排、惡臭、垃圾滲濾液跑冒滴漏等環境問題。在各利益相關方的共同努力下,垃圾焚燒行業逐漸被打造成了一個環保標桿行業,鄰避效應逐漸減弱。
         
        三、變化與期待
         
        鄰避效應減弱不代表污染消失或環境問題完全得到了解決。一方面,隨著垃圾焚燒量的增長,各項污染物排放量也在不斷增加,例如我國2022年焚燒處置生活垃圾排放了超過1億噸的二氧化碳,是2014年的5倍。另一方面,據環保組織統計,手工檢測數據的公開情況依舊不樂觀,2021年在運行的582座垃圾焚燒廠中,在企業官網公開煙氣重金屬、煙氣二噁英、飛灰二噁英等數據的比例僅分別為18%、15%和12%。
         
        與此同時,因垃圾焚燒廠建設而引發的鄰避效應也沒有消失。隨著《環境保護法》和垃圾焚燒相關法規制度的健全,公眾監督垃圾焚燒廠的方式更加多樣化,鄰避的方式也從之前的群體性抗議逐漸轉化為了更為客觀、科學的手段,比如通過聽證、行政復議、訴訟等對垃圾焚燒廠或政府主管部門提出質疑,雙方的競爭逐漸從輿論話語權的競爭演化為合法性的博弈。
         
        我國開展垃圾治理的進程中,公眾和生活垃圾的關系也在不斷變化。對周邊居民而言,垃圾焚燒廠的建設不僅激發了鄰避效應,也激發了部分周邊社區居民參與垃圾分類、減量的決心,周邊居民希望通過親身行動證明垃圾分類后垃圾焚燒廠不必建。
         
        從根源上看,垃圾焚燒鄰避的原因是垃圾越來越多,直接原因是垃圾的產生和轉移。那么,消除鄰避效應的行動中,要付出努力的不僅是周邊居民、環保組織、學者、政府和企業,實則需要更大范圍群體的參與,尤其是從垃圾產生者入手。如果垃圾產生者認為自己在將垃圾丟到垃圾桶的瞬間,就實現了物權的轉移,也就是將垃圾治理的責任丟給了政府,那么在這個過程中,垃圾產生者僅僅付出了很少的成本,便誤認為自己對于垃圾處置產生的問題不再負有責任,污染也隨之從城市社區向外進行了轉移,政府和周邊居民要為之兜底。
         
        總體而言,實現垃圾治理的優化離不開垃圾產生者,只有不斷推動厘清垃圾產生者和垃圾管理社會總成本之間的關系,鄰避效應才會逐步消失。
         
        作者單位:蕪湖市生態環境保護志愿者協會
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